科学发展观与法官职业化建设初探
科学发展观与法官职业化建设初探
市法院审监庭庭长 张兴文
【内容提要】 法院队伍建设的主线是法官职业化建设。当前法官职业化建设在选任、管理、职能、保障和监督诸方面存在问题，理清科学发展观与法官职业化建设的内在关系，用科学发展观指导法官职业化建设成为本文探讨的问题。（全文6607字）
以下正文：
“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。这一科学发展观是全面建设小康社会和实现现代化的根本指针，也是推进法官职业化建设的指导思想。
一、当前法官职业化建设存在的难点问题
法官职业化建设是一项系统的社会工程，不仅涉及到司法制度的改革，更涉及到整个司法制度赖以存在的社会文化和经济基础。树立科学发展观，要大力倡导问题意识，站在科学发展观的高度审视法官职业化建设中面临的问题，在发现、关注、研究、解决问题的过程中不断取得新发展，在正视问题中把握发展的内在规律，在解决问题中寻找发展进步的真正动力。
法官选任低质化。主要表现在：一是建国后一段时期，没有建立法官任职资格制度，法官队伍门槛很低，几乎是什么人都可进法院，都可当法官。法官职务被当作一种“福利待遇”在法院内平均分配，这是造成目前法官队伍整体素质不高的主要原因；二是《法官法》实施后，初步确立了法官选任标准，规定了担任法官的年龄、文化程度、工作年限等方面的要求，开始实行初任资格考试制度，严格的说这些标准还只是担任法官应具备的最基本条件，对从根本上提高法官队伍素质的作用还不明显；三是2001年《法官法》修改后，实行全国统一的司法考试制度，在一定程度上提高了法官选任条件，但从社会对法官的要求看，选任标准仍然偏低，而且没有对道德操守、工作技能等方面提出明确要求，没有规定严格的选任程序和法官任职前培训制度，仍然不足以严格把住法官队伍的入口。
法官管理地方化。其主要表现在：地方法院的人事权掌握
在地方手中，法官的编制由地方确定；地方法院的领导职务由地方人大选举和罢免，由地方组织部门考核、管理；法院职位由地方人大任免，接受地方组织人事部门的考核、管理；法院的经费由地方财政拨付，办公场所由地方提供；法官的工资和福利待遇由地方财政发放，法官的子女入学、家属就业等一系列关系到法官切身利益问题的解决都要取决于地方；法官来源于地方，我国法官大多在其出生、成长的地区法院任职。由于所处客观条件的制约，法官如果违背地方意志，不保护地方利益，独立审判往往难以保证，甚至法院的正常工作都要受到影响，地方法院往往成为“地方的法院”，法官也实际成为了“地方法官”。
法官职能行政化。由于特定的历史原因，我国实行以行政权为核心的管理模式，构建司法体制时也沿用了行政化的体制，对法官采取行政化模式进行管理，导致法官管理与法官职业特点严重错位。主要表现在：一是法官身份公务员化。法官和其他工作人员一样被统称为“干警”，完全按照公务员的方式进行管理，法官按照公务员的标准享受工资和福利，进行考核、奖惩和晋升，法官处在界限鲜明的行政等级体系之中，行政职务的升迁仍然是法官追求的目标。二是法官工作行政化。审判管理和行政管理职能不分，审判人员和审判权管理处于分散化和无序状态。法官在审判工作中要接受数级行政领导的管理和制约，严重违背了法官职业特点和审判规律，导致审判“暗箱操作”，法官责任心不强，业务素质提高缓慢。三是案件审判行政化。在现有的体制下，法院内部存在着层层审批案件的机制，让没有参加庭审的人员对案件作出裁决，完全无视司法实践强调法官的亲历性和内心的确信性，与程序公正相背离，与司法活动运行机制相背离。
法官保障普通化。主要表现在：一是法官缺乏身份保障。虽然《宪法》、《法官法》分别对法院和法官的地位、身份予以明确，但由于缺乏具体的保障制度，法院仍然被视为政府的一个部门，法官被当作普通干部，法官的身份经常处于不稳定状态，随时可能因各种理由被免职、降职、调动，没有严格的程序约束。二是法官缺乏职务保障。我国没有规定法官职务的保障机智，法官依法履行职务受到打击报复或人身伤害的难以得到有效保护。司法实践表明，法院审判工作中经常受到内部和外部的各种干扰，甚至受到诬陷、侮辱、攻击，承受巨大的压力，法官如果屈从于干扰和压力就违背了法律原则，坚持法律原则又没有可以依靠的保障制度，常常处于左右为难，欲争无力的状态。三是法官缺乏经济保障。不少地方特别是经济不发达地区的中级法院和基层法院，法官待遇较低，生活十分清贫，有的地方连工资就难以保障，法官没有职业尊荣可言，难以树立职业自豪感，难以抵制各种利益的诱惑，难以吸收优秀人才，难以留住现有人才。
外部监督表面化。法官要接受人大的权力监督、组织人事监督、检察机关的法律监督、新闻媒体舆论监督等外部监督，事实证明外在监督方式不够科学，违背审判规律，对法官依法行使审判权往往产生干扰，一方面造成监督越位，加重了法官管理的行政化倾向，削弱了法官的独立审判能力，妨碍了法官素质的提高；另一方面造成监督缺位，该管的事没有管或力度不够，客观上为法官分担了责任，留下了监督漏洞，使个别违法违纪法官可能因此而逃脱制裁。
二、科学发展观与法官职业化建设的内在关系
法官职业化建设是法院队伍建设的主线，科学发展观为新时期法院队伍建设提供了科学的理论依据，准确把握科学发展观与法官职业化建设之间的内在关系，有助于找准工作的切入点，从而引导法官职业化建设沿着健康的方向发展。
科学发展观是法官职业化建设的指导思想。人民法院牢固树立和认真落实科学发展观，就是要把科学发展观确立为新时期审判工作、法院改革、队伍建设的指导思想，准确理解科学发展观的精神实质、主要内涵和基本要求，自觉更新工作指导思想和工作思路，用科学发展观来统一思想，凝聚力量，指导工作。在推进法官职业化进程中，自觉运用辨证唯物主义和历史唯物主义基本原理正确对待法院队伍建设取得的成绩，客观分析推进法官职业化建设面临的难点问题，并着眼长远自觉运用科学发展观科学发展观指导法官职业化建设，确保法官职业化建设沿着正确的方向健康发展，为实现“公正与效率”工作主题奠定坚实的人才基础。
法官职业化建设是人民法院落实科学发展观的集中体现。法官职业化是社会发展到一定程度的产物，是最高法院科学总结历史经验、审时度势提出符合时代发展的科学命题，是对法官队伍建设方面已有的改革和将有的发展的一种概括、清理和规定，是法院队伍建设的一条主线。科学发展观是用来指导发展的。科学发展观要求必须围绕发展抓人才，抓好人才促发展。因此，我们要充分认识到推进法官职业化建设的过程，就是围绕发展抓人才的过程，就是抓好人才促发展的过程，就是树立和落实以人为本的科学发展观的过程。
三、用科学发展观指导法官职业化建设
人民法院能否适应新形势，能否实现“公正与效率”工作主题，取决于高素质职业化法官队伍。在推进法官职业化伟大历史进程中，必须牢固树立和认真落实科学发展观，坚持和发扬与时俱进的精神，紧跟时代性，把握规律性，富于创造性，狠抓“发展第一要务”，循序渐进、卓有成效地推进法院改革，努力打造一支高素质职业化法官队伍。
（一）改革法官遴选制度，严格法官职业准入。这是法官队伍的进门坎和试金石，也是法官职业化建设的基础和前提条件。根据宪法、人民法院组织法和法官法的有关规定，法官选任主要采取选举制和任命制两种形式，但随着法院体制改革的不断发展和职业化建设的推进，这种选任制度逐步显示出准入条件过低、精英程度不高等局限性。推进法官职业化建设的根本目的就是从体制上彻底摒弃法官职业大众化的弊端。笔者认为，法院补充审判人员必须严格按照《法官法》的规定，规范法官选任程序，统一法官选任标准，从通过国家司法考试的人员中招录，并由高级人民法院组织统一笔试，通过后再由用人单位进行面试、体检、政审，最后择优遴选。被录用人员在被任命为法官职务前，必须在省（直辖市）法官培训学院接受一定时间的专门职业培训，培训合格后方能提请任命法官。此外，还要逐步推行法官逐级选任制度，上级法院的法官职位出现空缺，从下级法院的法官中择优选任；上级法院新录用的法官，应先到基层法院工作，根据自身素质和工作业绩，再选拔到上级法院，使上级法院的法官具有足够的审判经验积累。从而，确保准入的人员从一开始就具有良好条件、较高素质，确保不合格人员进不了法院、当不了法官。
（二）实行法官定额制度，探索队伍分层管理。这是法官职业化建设的核心。根据法官职业化的要求，法官要实行少数化、精英化，这就要求对法院队伍进行分层管理，在法院设法官序列、法官助理序列、司法行政序列、书记员序列、司法警察序列。要科学、合理地对现有法官进行定额，将真正优秀的人才选拔出来，担当行使审判权的重任。确定法官员额后，法官的人数会比现在有所减少，一些原来具有审判职务的人将不再担任法官，现有的法官工作任务有一部分将分离出来，由法官助理承担。法官助理比照公务员进行管理，对于司法行政人员按照公务员进行管理，对于书记员和法警实行各自的单独序列管理，逐步弱化和取消庭长、副庭长一级的职能，形成以审判长为主体的法院审判基本格局，使之具有较为独立、完整的审判权。
（三）改革书记员管理体制，实行书记员单独序列。这是法官职业化建设的有力保障和配套措施。没有一支稳定的高素质的书记员队伍，法官职业化建设将失去支撑，也无法实现法官的职业化和精英化。书记员管理体制改革的关键是书记员的编制单列、职务序列单列和对新招书记员普遍实行聘用制三个方面。
（四）加强法官职业培训，提高法官职业技能。这是法官职业化建设的重中之重。树立和落实科学发展观的前提是学习，要努力创建学习型法院，下大力气加强法院人力资源能力建设，提高广大法官的学习能力、实践能力和创新能力，提高法官职业技能。一是更新学习观念。科学发展观注重发挥人的主观能动性，注重人的全面发展。法官要树立终身学习的理念，把学习作为工作的第一要务和生活的第一需要，“变要我学为我要学”、“变年少学为终身学”，让学习与工作高度融合，做到工作中学习，学习中工作。二是提高培训层次。由于每个人理解能力各不相同，难免对同一法律事实，适用不同的法律条文，作出不同的裁判。专家、学者、教授研究得深，研究得透，站得高看得远，邀请他们来单位授课，能帮助法官准确理解立法的本意，走出法律适用中的误区，了解各家学派之争鸣，掌握将来发展之动向，提高培训层次，拓宽知识面。三是加强东西法院交流。科学发展观要求全面、协调发展。东部属于发达地区，东部法院在审判管理、法院改革、队伍建设等方面积累了丰富的经验。在推进法官职业化进程中，开展东西部法院交流，注重东西部法院发展的整体协调，对提高法院队伍整体素质具有重要意义。四是加强调查研究。现行法律具有相对的稳定性，存在许多弹性条款，无疑增加了法官执法的难度。审结一件案子，不仅是完成一份工作任务，而且是一次法理上的思索，要在理论上有所收获。这就要求法官坚持调查研究，对审判实践进行思考、研究、探索、总结，将共性的法律与个性的案件事实加以结合，实现从粗放型、经验型司法到规范型、理性型司法的转变。
（五）增强法官职业意识，培养法官职业道德。职业意识是法官素质的重要组成部分，是法官依法履行职责的重要基础。科学发展观的根本要求是统筹兼顾，增强法官的政治意识、大局意识，不断提高政治鉴别力和政治敏锐性，自觉服从服务于党和国家的工作大局，主动更新为大局服务的价值取向；增强独立审判意识和中立意识，在办案中不受外界的影响和干扰，司法权的独立行使是法治的重要原则，是审判工作最根本、最基础性的规律；增强平等意识，依法平等保护当事人的合法权益。增强司法公正意识，严格遵守公开、公平的司法程序；增强效率意识，迅速及时高效的履行司法职责；增强自尊意识，提升职业的神圣感和使命感；增强司法文明意识，防止和克服方法简单、态度粗暴等现象；增强司法廉洁意识，自觉抵制金钱、人情、关系对审判工作的侵蚀和影响。与此同时，要按照最高法院颁布的《法官职业道德基本准则》，积极开展职业道德教育，加强自身修养，培养爱憎分明、刚正不阿、敬业进取、清正廉洁的品格，自觉遵守各项司法礼仪，尊重当事人的权利和人格尊严，模范遵守法庭规则，约束业外活动，以良好的品行和个人声誉，庄重文明、正直善良、无私无欲的道德操守取得社会的广泛认同和尊重。
（六）加强法官职业保障，维护法官职业尊荣。法官的身份和物质保障是法官独立审判的关键。法官只有良好的社会地位和职业保障，才能增强法官职业的吸引力，维护法官职业应有的尊荣。一是建立法官职业身份保障制度。法官身份保障主要指法官在任职和行使职务权力方面受法律保障。当前，我国大部分法院对法官实行动态管理，为审判资源调配提供充足的弹性空间，增强法官的危机感，对促进队伍素质提高具有一定的作用，但绝非长久之计。最高院《人民法院五年改革纲要》中提出了对法官进行定编的问题，这是实行法官职业保障制度的前奏，定编后的法官将有比目前优厚的物质保障和可靠的身份保障，法官一经任命，非有法定事由并经法定程序，不得强行予以免职、降职、辞退或者处分。二是建立法官职业物质保障制度。实行法官任职高薪制，使法官的待遇高于公务员待遇；法官职业待遇的级别平衡，使法官级别主要反映业务素质和荣誉，允许不同级别法官待遇有差别但限度应合理；法官职业的区域要相对平衡；建立合理的法官豁免制度，保证法官在审判时毫无顾虑，不必担心因独立行使审判权而处于不利的地位，免受外界干扰，确保公正司法。
（七）建立法官惩戒制度，完善法官职业监督。建立健全法官违法审判责任追究制度，积极探索带有鲜明专业特点的法官惩戒制度，把违法审判责任追究作为重点，着眼于涉及程序的有关行为，不仅要约束法官业内行为，还要约束法官业外行为，要把有关《法官职业道德准则》规定的有关业内和业外行为纳入责任追究范围。同时，要加强法官职业监督，积极探索建立完善符合法官职业特点的内部监督制约机制，充分发挥诉讼体制本身的监督制约作用，进一步健全法官自律机制。要主动接受人大及其常委会的监督，依照法定程序接受法律监督，积极接受民主监督、舆论监督，把内部监督和外部监督有机结合起来，做到审判权行使到哪里，监督就跟踪在哪里，逐步铲除滋生腐败的条件和土壤。继续加大惩治腐败的力度，重点查处利用审判权、执行权贪赃枉法的人和事，发现一起，查处一起，进一步纯洁法官队伍。
（八）改进审判工作作风，树立法官职业形象。审判作风是反映法院队伍建设的一个综合性指标，是人民群众对人民法院作出客观评价的最直接的衡量标准，也是法官职业化建设的一项重要内容。要树立法官职业形象，需抓好三方面的工作：一是确保公正高效。科学发展观要求法官审理案件不仅要取得良好的法律效果，而且要取得有利于“五个统筹”、有利于促进经济社会和人的全面发展的良好的社会效果。为此，要结合当前开展的“人民法官为人民”主题实践活动，牢固树立质量第一的司法观念，进一步强化公正意识、效率意识、科学发展意识，从转变和优化审判作风的高度，继续落实公开审判制度，增强审判工作透明度，充分体现公开、公平、公正的原则，公正高效司法，努力做到程序公正、实体公正、形象公正，实现法律效果与社会效果的有机统一。二是坚持司法为民。以人为本是科学发展观的本质和灵魂。从政治概念讲，以人为本就是以人民的利益为本；从法律概念讲，以人为本就是以公民的权利为本。法律规定的公民的权利是人民利益的具体化和形象化，对人民利益的维护最终体现在对公民权利的维护上。坚持以人为本，促进人的全面发展，就要注重发展的人文特征，强调发展的宗旨和目的是一切为了人民群众的根本利益，不断满足人的全面发展的需要，要求法官进一步改变审判方式，在审判工作中要认真落实司法为民措施，积极开展司法救助，做好诉讼费的减、缓、免工作，使那些合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人打得起官司，努力实践好、维护好、发展好群众的根本利益，使之更加人性化、更能满足人的合理需求，更能保护人权，使之更加便民利民亲民，增强审判工作的亲和力。三是保持清正廉洁。审判工作坚持以人为本，就要求法官在审判工作中做到一身正气，两袖清风，廉洁自律，清廉如水，执法如山，在诉讼活动中充分体现出关心人、理解人、尊重人，注重维护当事人的各种诉讼权利，使当事人切身体会到法官公正、高效、文明和廉洁的形象。
